viernes julio 30 de 2021

Corte Constitucional define qué pasa si gana el “no” en el Plebiscito de refrendación de acuerdos con las Farc

14 agosto, 2016 Política

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Qué pasará si la votación del “No” gana en el plebiscito que se realizará para refrendar los acuerdos con las Farc. Según la Corte Constitucional, si bien este resultado inhibiría puntualmente los términos exactos del acuerdo de La Habana, no cerraría el paso a la readecuación de las conversaciones de Cuba.

“…la decisión negativa del electorado inhibirá dicha implementación del Acuerdo Final, aunque sin perjuicio de (i) la vigencia de las facultades que la Constitución confiere al Gobierno para mantener el orden público, entre ellas la suscripción de acuerdos de paz con grupos armados ilegales y en el marco de la salida negociada al conflicto armado; y (ii) la posibilidad futura que se someta a consideración del Pueblo un acuerdo distinto”, precisa la Corte.

Lo anterior significa que el presidente conserva plenas facultades para seguir adelantando las conversaciones para una solución negociada de fin del conflicto con las Farc.

La sentencia del alto tribunal parte del siguiente hecho: Se entenderá que la ciudadanía aprueba este plebiscito en caso de que la votación por el “sí” obtenga una cantidad de votos mayor al 13% del censo electoral vigente y supere los votos depositados por el no.

Además, en su providencia la Corte Constitucional hace las siguientes precisiones:

Identificados los efectos del voto favorable, debe la Corte determinar cuáles son las consecuencias de una votación negativa, bien porque no se alcance el umbral aprobatorio previsto en el artículo 2º del Proyecto de Ley Estatutaria (en adelante PLE) o, lográndose dicho umbral, la votación a favor del “no” sea superior a los votos por el “sí”.

Sobre este tópico, la Sala parte de reiterar que el objeto del plebiscito especial contenido en el PLE es someter a refrendación popular una decisión de política pública del Presidente y relativa al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Paz.

Por ende, el plebiscito especial no tiene por objeto someter a consideración de las ciudadanas y ciudadanos ni el contenido y alcance del derecho a la paz, ni las facultades que la Constitución confiere al Presidente para restablecer y mantener el orden público a partir de diferentes vías, entre ellas la salida negociada al conflicto armado a través de la suscripción de acuerdos con grupos armados irregulares.

Sobre este particular debe resaltarse que tanto el derecho-deber a la paz, así como las mencionadas competencias gubernamentales, tienen fundamento constitucional. Por lo tanto, en la medida en que el plebiscito no es un mecanismo de reforma del orden jurídico, entonces no tiene el alcance de alterar tales disposiciones.

En ese sentido, la decisión popular en contra del Acuerdo no puede ser en modo alguno comprendida como una disminución o rediseño del derecho y potestades gubernamentales antes indicadas. Estas quedan incólumes pues no fueron puestas a consideración del Pueblo mediante plebiscito, ni tampoco podrían serlo, en tanto ese instrumento de participación ciudadana, se insiste, no tiene entre sus fines admitidos la reforma constitucional.

  1. En ese sentido, si el efecto de una votación favorable del plebiscito especial es activar los mecanismos de implementación normativa del Acuerdo Final, la consecuencia correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos suficientes para la misma, es la imposibilidad jurídica para el Presidente de adelantar la implementación de ese Acuerdo en específico, puesto que fue esa decisión de política pública la que se sometió a la refrendación popular.

Esta conclusión, por supuesto, no es incompatible con que, ante la negativa del Pueblo, a través de las reglas del PLE se ponga a consideración del Pueblo un nuevo decisión, con unas condiciones diferentes a las que inicialmente se pactaron y fruto de una renegociación del Acuerdo anterior o la suscripción de uno nuevo, incluso con grupos armados ilegales diferentes a las Farc.

Como se señaló a propósito del cuestionamiento de la Procuraduría General fundado en la presunta naturaleza ad hoc del plebiscito especial, ni del texto del PLE, ni de las consideraciones plasmadas dentro del trámite legislativo, es viable concluir que el plebiscito especial sea aplicable exclusivamente respecto del mencionado grupo armado ilegal, ni menos que la vigencia del PLE se agote en relación con dicha negociación en particular. Por lo tanto, no existe un obstáculo verificable para que, ante la hipótesis de una votación negativa del plebiscito, pueda someterse a refrendación popular una decisión política de contenido diferente, inclusive bajo las reglas especiales del PLE.

Esto limitado, como es apenas natural, a que esté vinculada a un acuerdo final relativo a la terminación del conflicto armado, en los términos del artículo 1º del PLE.

  1. Con todo, en contra de la anterior conclusión podría argumentarse que las consecuencias jurídicas antes explicadas no se derivan del texto del artículo 3º del PLE, pues el mismo solo regula la hipótesis de la decisión aprobatoria, más no del veredicto popular en un sentido negativo. Por ende, la Corte no estaría llamada a definir dichas consecuencias cuando el legislador estatutario no lo ha hecho.

La Corte se opone a esta conclusión, puesto que considera que la misma sería contraria al artículo 104 C.P., norma que establece que la decisión del Pueblo en el plebiscito “será obligatoria”. Nótese que la Carta Política no confiere ese carácter vinculante únicamente a la decisión aprobatoria, sino que deja la consecuencia abierta en ambos sentidos, puesto que se restringe a señalar la obligatoriedad del veredicto del Pueblo. En ese sentido, se estaría ante un evidente desconocimiento de dicha norma superior, si los efectos de la decisión del Pueblo se restringieran exclusivamente a una modalidad del dictamen.

A juicio de la Sala, dadas las implicaciones de la refrendación popular, sus efectos deben reflejar cabalmente las preferencias mayoritarias de quienes participan en el plebiscito. Por ende, debe conferirse un efecto jurídico definido tanto a la decisión aprobatoria como aquella que niegue la validación de la decisión política del Presidente sometida a plebiscito especial. Sostener lo contrario significaría una inaceptable instrumentalización de la decisión popular como mecanismo de simple validación de las políticas gubernamentales. En cambio, conferir efectos sustantivos a las dos posibles opciones de expresión popular es una postura respetuosa de las preferencias de los ciudadanos, manifestadas a través de los mecanismos de participación.

  1. En conclusión, la Corte evidencia que el artículo 3º del PLE es compatible con la Constitución, con excepción del inciso segundo, el cual debe declararse inexequible al afectar la separación de poderes y la naturaleza constitucional del plebiscito, en tanto mecanismo de refrendación política y no de reforma al orden jurídico.

Esto bajo el criterio que el carácter vinculante allí previsto refiere exclusivamente al mandato de implementación del Acuerdo Final por parte del Presidente de la República, sin que el mismo pueda comprenderse como una nueva modalidad de reforma constitucional o legal.

En tal sentido, la decisión favorable del Pueblo activará dicha labor de implementación y bajo un criterio de reconocimiento de la autonomía e independencia de los demás poderes públicos.

A su vez, la decisión negativa del electorado inhibirá dicha implementación del Acuerdo Final, aunque sin perjuicio de (i) la vigencia de las facultades que la Constitución confiere al Gobierno para mantener el orden público, entre ellas la suscripción de acuerdos de paz con grupos armados ilegales y en el marco de la salida negociada al conflicto armado; y (ii) la posibilidad futura que se someta a consideración del Pueblo un acuerdo distinto, incluso bajo las reglas del plebiscito especial previsto en el PLE.

No modifica la Constitución

La Corte desacuerda con varios de los intervinientes y con el Ministerio Público, en el sentido que una potencial aprobación del plebiscito especial resulte automáticamente en una modificación de la Constitución.

Esto equivaldría a suponer el incumplimiento de las reglas previstas en la Carta Política para la introducción de reformas constitucionales y legales, en razón del origen popular del plebiscito. Esta interpretación, como es sencillo observar, es inadmisible en tanto desconoce por completo el principio de supremacía constitucional. Por ende, la comprensión compatible con la Constitución de los efectos del plebiscito no es otra que una de carácter político, más no de reforma normativa directa.

En tal sentido, la Sala reitera la regla fijada en la sentencia C-141 de 2010,315 que declaró inexequible la ley de convocatoria a un referendo constitucional destinado a modificar la Carta para permitir una segunda reelección presidencial, cuando expresó que “la institucionalización del pueblo como titular de la soberanía impide que ésta que en él reside sirva de pretexto a un ejercicio de su poder ajeno a cualquier límite jurídico y desvinculado de toda modalidad de control.

El proceso democrático, si auténtica y verdaderamente lo es, requiere de la instauración y del mantenimiento de unas reglas que encaucen las manifestaciones de la voluntad popular, impidan que una mayoría se atribuya la vocería excluyente del pueblo e incorporen a las minorías en el proceso político, pues son parte del pueblo y también están asistidas por el derecho a servirse de esas reglas comunes que constituyen el presupuesto de la igualdad con la que todos, ya pertenezcan a la mayoría o las minorías, concurren a los certámenes democráticos.”

El Acuerdo Final no puede entenderse como un conjunto de disposiciones jurídicas definidas, comprendidas estas como proyectos normativos específicos, que modifican directamente la Constitución o la ley, bien sea adicionándolas, derogando alguno de sus contenidos o reformándolos.

Para que sea susceptible de ser refrendado a través de plebiscito especial, el Acuerdo Final se entiende como una decisión política o plan de acción, susceptible de ser posteriormente implementado, incluso a través de normas jurídicas. En dicho proceso de implementación, como se explicará por la Corte a propósito del control de constitucionalidad del artículo 3º del PLE, deberán utilizarse los mecanismos previstos en la Constitución para la creación, modificación y derogatoria de normas jurídicas, pero este será un proceso posterior y diferente a la refrendación popular del Acuerdo Final.

Es decir, la potencial votación favorable del plebiscito especial, así comprendida, tiene como principal consecuencia legitimar democráticamente el proceso posterior de implementación, pero no está llamado a incluir, de manera directa e inmediata, ninguna modificación al orden jurídico.

Estas enmiendas normativas, de ser necesarias, serán propias de la etapa de implementación y, por ende, deberán cumplir estrictamente con las condiciones, requisitos y límites que para las reformas constitucionales y legales dispone la Carta Política.

Es por esta razón que la Sala Plena considera que el plebiscito especial no puede ser considerado como un referendo. En esta sentencia se ha explicado que la nota distintiva de los referendos es la de ser mecanismos de participación ciudadana a través de lo cual se busca que los ciudadanos aprueben o rechazan una enmienda al orden jurídico, incluso de naturaleza constitucional. Por ende, lo que se somete a consideración del Pueblo es un proyecto normativo específico, que reforma, crea o deroga una previsión constitucional o legal también de naturaleza específica. Como se indicó en precedencia, este es el objetivo exclusivo del referendo, por lo que no puede servir de base para avalar una política gubernamental, pues para ello existen los mecanismos del artículo 104 C.P.

La Corte advierte que los potenciales efectos aprobatorios del Acuerdo Final, solo tienen como objeto activar la implementación del mismo, así como darle legitimidad democrática y estabilidad temporal. En el caso contrario, esto es, la desaprobación del plebiscito especial, lo que se afecta es la implementación normativa del Acuerdo por parte del Presidente de la República, pero ello no significa que la decisión del Pueblo haya privado de contenido al derecho a la paz, pues esto no es lo que se somete a discusión, ni menos que afecte el ejercicio de acciones para la conservación del orden público, entre ellas la suscripción de acuerdos de paz con grupos armados al margen de la ley, pues esta es una competencia constitucional del Presidente, según tuvo oportunidad de explicarse en el fundamento jurídico 33 y siguientes de esta sentencia.

La Corte concurre con varios de los intervinientes, en el sentido que los derechos fundamentales no pueden ser sometidos a su refrendación por parte de las mayorías, en tanto son comprendidos por la teoría constitucional precisamente como dispositivos contra mayoritarios, según se explicó ampliamente en el fundamento jurídico 11.2 de esta decisión.

Adicionalmente, debe resaltarse que su vigencia tampoco podría someterse a la voluntad popular a través de un plebiscito, puesto que está suficientemente definido que este no es un mecanismo de reforma constitucional.

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